EXCEPTION (ÉTAT D’)

EXCEPTION (ÉTAT D’)

On désigne par «état d’exception» la situation dans laquelle se trouve un État qui, en présence d’un péril grave, ne peut assurer sa sauvegarde qu’en méconnaissant les règles légales qui régissent normalement son activité. L’organisation de l’État, en période normale, est conçue de manière à réaliser un équilibre entre les exigences du pouvoir et celles de la liberté; elle ne convient plus lorsqu’il s’agit de faire face à un danger exceptionnel et que le besoin d’efficacité et de rapidité passe au premier plan.

Si l’on s’entend aisément sur ces considérations, le problème est celui de déterminer l’attitude du droit devant le phénomène de l’état d’exception. Le droit peut-il réglementer cet état et prévoir les aménagements qui doivent être apportés aux institutions étatiques en vue de parer au danger? Des difficultés considérables apparaissent. Elles tiennent au caractère même des situations d’exception qui, liées à l’histoire, échappent en grande partie aux prévisions humaines. Elles tiennent aussi à la valeur que l’État moderne attribue aux principes qu’il a posés en vue de défendre les droits individuels.

Et pourtant, le problème de l’état d’exception se pose à l’État démocratique avec acuité. Les situations d’exception n’ont cessé, dans la vie politique, de s’amplifier et de se diversifier. Aux hypothèses de guerre et d’insurrection, modalités traditionnelles des situations d’exception, se sont ajoutées les variétés multiples de crises économiques et sociales qu’a entraînées l’avènement de la société industrielle. Ces situations ont revêtu une importance et une fréquence telles que les frontières entre période normale et période de crise tendent à s’estomper. L’État démocratique a dû élaborer des solutions qui se concilient avec les principes fondamentaux auxquels il est attaché. Le sens donné à l’idée de démocratie, la réponse apportée au problème des rapports entre les organes du pouvoir, les traditions politiques et le degré de développement économique de l’État expliquent la variété des solutions retenues.

1. Le problème de la légitimité

État d’exception et État constitutionnel

Le problème de l’état d’exception est dominé par une apparente incompatibilité entre les exigences d’une situation d’exception et les principes qui caractérisent l’État constitutionnel.

On s’accorde à reconnaître que pour défendre l’État, en cas de péril grave, il faut laisser aux autorités politiques une grande liberté d’action, leur attribuer des pouvoirs étendus, de nature à restreindre et même à suspendre les droits individuels fondamentaux, et enfin réaliser une concentration des compétences autour de l’organe exécutif, considéré comme le plus apte par sa nature à assurer la sauvegarde du groupe social. Ces exigences élémentaires de l’état d’exception peuvent être aisément satisfaites dans les formes d’organisation étatique qui écartent une répartition rigide des compétences. Le problème de l’état d’exception est ignoré dans les régimes de pouvoir absolu, et ne soulevait pas de difficultés dans les démocraties socialistes; il se pose essentiellement pour l’État constitutionnel libéral.

Les nécessités naturelles de l’état d’exception se heurtent en effet aux principes fondamentaux qui caractérisent l’État constitutionnel: le principe de légalité et le principe démocratique. L’État constitutionnel est un État de droit dont l’organisation et le fonctionnement sont minutieusement définis par la loi. Un ensemble complexe de formes et de procédures, une répartition subtile et une limitation stricte des pouvoirs protègent efficacement la liberté, mais se révèlent difficilement applicables en période de crise. L’État constitutionnel est aussi un État démocratique qui admet la participation du peuple au pouvoir, mais les modalités diverses de cette participation, qu’il s’agisse de démocratie représentative ou de démocratie directe, sont inutilisables quand apparaît une situation d’exception.

Le fondement de l’état d’exception

Pour justifier l’état d’exception, plusieurs attitudes ont été adoptées. On a souvent voulu rester réticent à son égard, en ne l’admettant que sur le plan de l’opportunité politique. Sans prétendre qu’il faille sacrifier l’intérêt de l’État à la rigueur de certains principes, on estime que ce sont seulement des considérations politiques qui rendent excusable la méconnaissance du droit par les autorités gouvernementales en période de crise et que les mesures d’exception, si elles peuvent être absoutes en fait, restent irrégulières. Cette position, souvent affirmée dans les pays anglo-saxons, semble trop ignorer l’importance revêtue aujourd’hui par les situations d’exception.

Dans une conception plus réaliste, on a voulu recourir au concept de nécessité. Certaines situations de fait entraîneraient par elles-mêmes la disparition de l’ordre juridique normal et justifieraient toute action accomplie sous leur emprise. De même que l’homme, conduit par une impérieuse nécessité, peut user de moyens légalement interdits pour sauver son existence, de même l’État pourrait méconnaître les limites légales qui s’imposent à lui quand il se trouve dans une situation exceptionnelle. Cette conception, longtemps en honneur chez les juristes allemands, qui admet que, dans certaines circonstances, le droit perd son empire, paraît contestable et excessive en raison des abus qu’elle peut autoriser.

Il semble plus exact de fonder l’état d’exception sur l’idée d’une légalité exceptionnelle, propre aux périodes de crise, ainsi que sur le devoir fondamental des autorités politiques d’assurer en toutes circonstances le maintien de l’ordre public. Le droit élaboré pour des périodes normales ne peut être le même, dans l’esprit de ses auteurs, que celui qui doit régir les périodes exceptionnelles, et le premier devoir de l’autorité gouvernementale est bien d’assurer le fonctionnement de l’État. L’état d’exception ne se situe pas en dehors du droit, il peut être compatible avec l’État constitutionnel. C’est un problème d’aménagement qui se pose.

L’aménagement de l’état d’exception

Il faut, avant tout, prendre parti sur la question du mode d’expression de l’état d’exception. Convient-il de le traduire dans une réglementation textuelle ou doit-on le considérer comme un principe juridique à caractère général et susceptible d’adaptations variées? L’hésitation est permise. Une organisation textuelle, qui doit normalement se situer au niveau constitutionnel, a le mérite de lever les doutes et les incertitudes; elle permet de formuler plus rigoureusement les limites d’une institution qui est dangereuse pour la liberté par l’ampleur des pouvoirs qu’elle reconnaît à l’autorité gouvernementale. Toutefois, la reconnaissance formelle de pouvoirs d’exception peut conduire à un usage abusif et, surtout, on peut estimer qu’en raison de son caractère peu prévisible l’état d’exception ne peut donner lieu à une réglementation textuelle. Il semble préférable de voir dans l’état d’exception un principe juridique à caractère général, ce qui conduit à reconnaître, en la matière, un rôle fondamental au juge, qui aura, en définitive, la mission de fixer, en fonction des situations concrètes, les contours de l’institution.

Quelle que soit la traduction juridique retenue, elle doit respecter certaines directives qui découlent du caractère même de l’état d’exception. La situation d’exception, c’est-à-dire les hypothèses dans lesquelles l’usage de pouvoirs exceptionnels sera autorisé, doit être conçue de manière à recouvrir les formes multiples des crises modernes. On peut la définir comme une situation anormale et grave qui ne saurait raisonnablement être régie par le droit applicable aux situations normales. L’état d’exception autorisera des pouvoirs exceptionnels, mais non arbitraires: ceux-ci seront fixés d’après la gravité et la nature du péril qui menace l’État; ils seront limités dans leur objet et dans leur but; ils ne devront pas dépasser ce qui est strictement nécessaire à l’accomplissement de la mission. Les mesures d’exception seront normalement prises par l’autorité exécutive, mais il est conforme à la logique démocratique que les assemblées représentatives puissent être associées à la mise en œuvre de l’état d’exception. Enfin, on ne saurait trop souligner, en ce domaine, l’importance du contrôle juridictionnel, qui paraît être le plus apte à maintenir l’état d’exception dans des limites juridiques. Ces données permettent de comprendre les divers aspects que présente, en pratique, l’organisation de l’état d’exception.

2. Les modalités d’expression

L’organisation légale anticipée

Dans sa forme classique, l’état d’exception est l’objet d’une réglementation appropriée dans laquelle sont définies par anticipation les situations d’exception ainsi que les aménagements qu’elles exigent. L’institution, apparue en même temps que l’État constitutionnel, est encore maintenue dans la plupart des États sous des formes très voisines: état de siège politique, loi martiale dans les pays anglo-saxons.

Ce régime a été conçu essentiellement pour les cas de guerre ou d’insurrection. La décision portant déclaration de l’état de siège fait généralement intervenir, selon des modalités variables, l’organe exécutif et le Parlement: en Grande-Bretagne, la loi martiale ne donne pas lieu à une proclamation, mais correspond à une situation de fait appréciée par les autorités publiques. Un droit d’exception tend à imposer à la population une discipline très stricte: l’autorité militaire peut être substituée à l’autorité civile pour assurer le maintien de l’ordre, les tribunaux militaires peuvent se voir reconnaître compétence à l’égard des civils, des limitations exceptionnelles peuvent être apportées aux libertés individuelles (perquisitions, remises d’armes, éloignements d’individus jugés dangereux...). Mais cette forme d’état d’exception reste dans un cadre de légalité, car, si l’état de siège et la loi martiale prévoient des pouvoirs exceptionnels, ces pouvoirs ne sont pas arbitraires: ils sont définis par le droit et les mesures édictées restent soumises au contrôle du juge qui doit se livrer à une interprétation stricte.

Les réglementations du genre «état de siège» ne répondant plus aux exigences des crises actuelles, les législations récentes ont tenté d’adapter l’institution. Sous les termes de situation d’urgence, une conception plus souple et plus vaste de la situation d’exception est retenue; si les pouvoirs spéciaux, attribués à l’autorité civile, restent dans l’ensemble des pouvoirs de police (contrôle de la presse, des émissions radiophoniques, des spectacles), ils présentent parfois un aspect nouveau en ce sens qu’ils revêtent un caractère économique et visent à permettre la meilleure utilisation des énergies nationales. Très significative à cet égard est la législation française relative à l’organisation de la nation pour le temps de guerre, qui autorise non seulement des réquisitions de biens, de personnes et d’entreprises, mais aussi une réglementation de l’ensemble des activités économiques. Ces aspects laissent entrevoir une nouvelle modalité d’organisation de l’état d’exception.

L’extension occasionnelle des pouvoirs de l’exécutif

Les problèmes posés par les guerres récentes, ainsi que les difficultés économiques et sociales apparues au lendemain du premier conflit mondial, sont à l’origine d’une deuxième forme d’état d’exception qui se traduit par une extension occasionnelle des pouvoirs de l’organe exécutif. L’état d’exception n’est plus prévu, mais, devant une crise grave, des pouvoirs exceptionnels et adaptés sont reconnus à l’autorité exécutive.

Deux situations doivent être distinguées, les pouvoirs exceptionnels étant exercés tantôt à la suite d’une habilitation du Parlement, tantôt sur l’initiative de l’autorité exécutive. L’habilitation parlementaire présente le plus souvent un caractère limité, la loi définissant les pouvoirs en fonction de la nature de la crise. Ce procédé, utilisé en France et surtout aux États-Unis, n’a pas soulevé de difficultés majeures en raison du caractère limité de l’habilitation. Il en va différemment lorsque l’habilitation a une portée générale, le Parlement accordant au gouvernement des pouvoirs pratiquement illimités. Ce genre d’habilitation, adopté en Grande-Bretagne et en Suisse lors des deux guerres mondiales, peut s’accorder avec le caractère souple de la Constitution britannique; il est plus discutable dans les autres cas. La Suisse, pour justifier les pleins pouvoirs accordés au Conseil fédéral en 1914 et en 1939, a dû invoquer l’existence d’un droit de nécessité entendu comme un droit naturel de l’État.

À défaut d’habilitation parlementaire, les autorités gouvernementales ou administratives décident parfois de recourir elles-mêmes à des pouvoirs qui excèdent leur compétence normale. De telles initiatives n’ont pas été sans soulever des objections. Aux États-Unis, la pratique, admise par le Congrès, s’est heurtée à de vives résistances de la part de la Cour suprême, qui a invoqué la suprématie de la Constitution et la logique démocratique. Elle a été plus facilement admise par les jurisprudences des États européens (Roumanie, Grèce, Italie) qui ont fait appel à la théorie générale de l’état d’exception. C’est à cette occasion que la jurisprudence administrative française a élaboré sa théorie des circonstances exceptionnelles fondée sur le devoir de l’autorité exécutive d’assurer en tous temps l’ordre public.

Les discussions soulevées sur le plan juridique et politique par l’usage de ces procédés expliquent les tentatives faites pour constitutionnaliser l’état d’exception.

La constitutionnalisation

Voulant réaliser une synthèse des modalités précédentes, on retient l’idée de pouvoirs spéciaux accordés à l’autorité exécutive en cas de nécessité, mais on les définit par anticipation dans la loi constitutionnelle.

Cette technique apparaît dans les constitutions des monarchies limitées du XIX^e siècle qui permettaient aux monarques de prendre des ordonnances de nécessité. Pendant la période qui se situe entre les deux guerres mondiales, diverses démocraties ont reconnu à l’organe exécutif les moyens de faire face à une crise par le jeu de pouvoirs spéciaux, voyant là une arme essentielle pour résoudre les difficultés économiques et sociales. Aujourd’hui, la volonté de constitutionnaliser l’état d’exception est affirmée dans les constitutions de plusieurs États du Proche-Orient, dans celles de nombreux États africains ainsi que d’États européens (notamment la République fédérale d’Allemagne, l’Italie, la France, l’Autriche).

Les situations d’exception sont définies de manière très large et fort imprécise. Le rôle fondamental du chef de l’État dans la déclaration et l’application de l’état d’exception est généralement reconnu, mais on fait intervenir aussi les ministres qui doivent contresigner les mesures d’exception, ainsi que les assemblées parlementaires qui sont appelées à les ratifier ou même à participer à leur édiction par l’intermédiaire de commissions (système autrichien). Le régime français se singularise par la grande liberté et la compétence largement discrétionnaire qu’il reconnaît au chef de l’État. On s’est même efforcé de limiter les pouvoirs d’exception en prévoyant l’obligation de respecter la Constitution ou en énumérant les droits fondamentaux qui ne pouvaient être atteints.

Si l’on aperçoit ici le souci de prendre en considération les principes de légalité et de démocratie, il demeure que cette réglementation n’a pu être réalisée qu’au prix d’une imprécision qui était sans doute inévitable. Quant aux risques d’abus qui peuvent se manifester dans le recours à l’état d’exception, les pratiques politiques observables en Allemagne fédérale, en Grèce ou en France permettent de penser qu’ils ne doivent pas être sous-estimés.

Le salut de l’État en période exceptionnelle repose avant tout sur l’autorité des gouvernants et l’esprit civique des citoyens. L’état d’exception, en démocratie constitutionnelle, ne peut pas être ignoré par le droit, mais il ne peut en relever qu’imparfaitement.

Encyclopédie Universelle. 2012.